【法眼观】
社区治理，从“独角戏”到“交响曲”
——城市居委会组织法修法热点聚焦
光明日报记者 刘华东
编者按
4月8日，习近平总书记在给武汉市东湖新城社区全体社区工作者的回信中提到，在这场前所未有的疫情防控斗争中，城乡广大社区工作者同参与社区防控的各方面人员一道，不惧风险、团结奋战，特别是社区广大党员、干部以身作则、冲锋在前，形成了联防联控、群防群控的强大力量，充分彰显了打赢疫情防控人民战争的伟力。
疫情期间，全国400多万名社区工作者在65万个城乡社区从事疫情监测、出入管理、宣传教育、环境整治、困难帮扶等工作，为疫情防控作出重要贡献。
社区既是百姓生活的基本单元，也是社会治理的基本单元。党的十九大报告提出要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。新冠肺炎疫情发生以来，我们既看到了社区的强大动员力、组织力、执行力，也看到一些社区治理方面暴露出的问题。本期民主法治版从多个角度分析，探讨社区治理的堵点难点与解决之道。
小朋友在安徽省肥西县上派镇古埂社区居民活动中心阅读书籍。新华社发
4月9日，在上海市黄浦区五里桥街道，居家上门服务员汪爱娥（右）正在帮助86岁的独居老人石兰英添衣。新华社发
在北京市海淀区中关村街道安全宣教基地，观众通过安全标识互动游戏了解安全标识。新华社发
1月29日晚上，刚回到北京朝阳租住地的小高，接受了社区居委会工作人员的返京人员身份信息和健康信息核实。随后，办理出入证、接受电话随访、每次进出小区测量体温……在这个小区租住半年多了，疫情期间，她才和居委会有了“交集”。新冠肺炎疫情期间，全国上下闻令而动，形成了无数个大大小小的“社区防疫共同体”。也正是在这时，社区居委会着实刷了一把“存在感”。
“要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉”……近来，习近平总书记多次就基层治理作出重要论述。我国城市居委会组织法自1990年实施以来，仅2018年进行过一次“小修”。完善城市治理体系，修改城市居委会组织法，成为题中应有之义。据了解，修改城市居委会组织法已纳入十三届全国人大常委会立法规划第二类项目，民政部正在推动该法的修订工作。
去行政化，居委会不是“万金油”
“老人补办结婚证，要居委会证明何时结婚、现在依然是夫妻关系；去银行兑换残币，需要居委会证明‘不是故意损坏’；处理遗产问题，要到居委会证明祖孙关系，他爷爷早就去世了，也没在这个小区住过，这让居委会咋证明？”全国人大代表、河北省保定市北市区东关街道东方家园社区党总支书记袁红梅深谙社区工作的琐碎与繁杂，她曾数次向全国人大提交修法建议。
“现在居委会成了‘万金油’，其他单位和部门解决不了的、不想解决的，就推给居委会去跑腿，证明‘你妈是你妈’不就是这样的产物嘛。”说起社区工作的日常，袁红梅免不了一顿抱怨，“很多事情居委会也没有鉴别能力，只能让居民写一个‘自我承诺书’，这可不是法治社会该有的样子。”
近年来，社区工作者压力大的话题屡屡引发共鸣。山西省太原市迎泽区桥东街道综治办主任路丽琴告诉记者，今年以来，社区工作人员“不是一般的忙”，“从春节起一直没有休息，先是疫情防控，后是复工复产，稍有缓和各项工作就都压下来了”。
本应是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，却经常忙于各种事务，居委会工作人员的忙源于何处？山东大学（威海）法学院院长肖金明认为，一个关键原因在于自治组织和基层公共服务职责交叉导致的行政化倾向。肖金明表示，目前很多地方的社区设置一个基层党组织、一个居委会、一个社区工作站。而社区居委会成员往往兼任社区党委委员、社区工作站工作人员。“社区工作站是基层政府在社区设立的公共服务分支机构，是政府购买的公共服务。三者身份的重合，使居委会工作人员大部分精力用在承接上级党委政府交办的任务，在履行法律规定的居委会职责方面，没有多少精力可以投入。”对此，肖金明呼吁，必须理清社区基层党组织、居委会、社区工作站三者之间的关系，让居委会成员能够有足够精力处理居民自治事务。
多元共治，“独角戏”当唱罢
“疫情期间，居委会、物业、社区公益组织都在为防疫出力。可这三方经常各干各的活，各拉各的车，如何把他们综合起来形成合力，还得进一步进行顶层设计。”袁红梅说。
记者走访了解到，近年来，业主委员会和物业等基层社会组织在城市基层治理中的作用越来越明显，而小区居民尤其是租住户，几乎与居委会“绝缘”，他们更多与房屋中介、物业打交道。“既然服务对象都是一样的，社区治理就不应该让居委会唱‘独角戏’，应该把社区居委会、业委会、物业、社工以及其他社区组织统一指挥、协调分工，形成一盘棋。”袁红梅建议。
“社区治理共治与自治交叉、管理和服务并存，是一个复杂的治理体系。”就如何统筹各方力量，完善社区治理，肖金明也提出了自己的修法建议：优化各种基层治理要素，建立科学合理的基层治理体系。既要加强居委会与业主委员会的关系，规范物业公司的管理行为和服务标准，又要为各类慈善志愿服务组织留出发挥作用的空间，确保各类组织在基层治理中各就各位、显现其能，不断形成和加强城市基层治理的合力。
“不仅如此，还应当适应社会治理现代化的要求，遵循党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理方针，逐步形成共建共治共享的治理格局，更好发挥基层党组织战斗堡垒作用、基层自治组织主导自治的基础作用，以及各类社会组织协同参与社会治理的作用。”肖金明说。
“穿针引线”，离不开党建引领
“上面千条线，底下一根针。如何理顺社区居委会、业委会、物业等的关系，共同把公共服务做好，实现居民自我管理、自我教育、自我服务，需要靠基层党组织来‘穿针引线’。”如何充分发挥各种基层组织的作用，完善城市基层治理体系，社区居委会成员和专家不约而同表示，要进一步发挥基层党组织的作用，下活社区一盘棋。
“推进城市社会治理现代化，发挥城市居委会的基础和主导作用，必须加强党对基层自治的领导，充分发挥基层党组织在基层自治中的核心作用。”肖金明表示，推进党对基层自治领导的制度化、规范化、法治化，坚持党对基层自治方向和尺度的把握，强化城市居委会的自治能力，这是发挥城市居委会基础和主导作用的政治保证。“同时要加强党建引领基层治理工作，充分发挥党组织在基层自治中总揽全局、协调各方的作用。建议居委会在基层党组织领导下主导基层自治活动，指导各类基层组织开展管理和服务工作。”
“在防止行政弱化基层自治的同时，通过加强党对居民自治的领导，强化基层自治的力量，这无疑是基层社会治理现代化的重大现实课题。”肖金明说。
